luni, 21 mai 2012

Despre acțiunea externă a României – cine o concepe, cine o execută, cine o reprezintă și cine răspunde pentru ea?

1. Pentru a nu a mai adăuga la veninul care intoxică societatea românească o doză suplimentară, este bine să discutăm despre tema reprezentării României la Consiliul European de pe 23 mai 2012 făcând abstracție de sentimentele față de Președintele Băsescu și Premierul Ponta. Problema nu este legată de calitățile și defectele celor doi ci de prevederile Constituției României. Mai mult, nu este vorba despre fetișizarea unui text de lege; deși este vorba chiar despre legea fundamentală precum și de faptul că, de principiu, respectul legii primează asupra considerentelor de oportunitate. Esențial este faptul că orice lege (inclusiv și poate, mai ales Constituția) are o coerență internă chemată a asigura coerența fenomenului, procesului sau structurii pe care le disciplinează. Or, modificarea spontană a competențelor unei instituții fără a modifica competențele și modul de operare ale celorlalte, strică macro-echilibrele lăsând în afara gestiunii politice anumite spații strategice sau supraaglomerând altele. Aplicarea Constituției nu ține, deci, doar de ideologie ci și de pragmatismul funcționalității.

2. Acestea fiind spuse, să menționăm că problema reprezentării externe nu este exclusiv românească. Chiar la nivelul UE se manifestă serioase contradicții și tensiuni în materie. Ca și în cazul României, din jocul intereselor desfășurat în contextul unui anume raport de putere, au rezultat prevederi ale tratatelor europene creatoare de suprapuneri, confuzii și tensiuni. Astfel în art. 9 B penultimul paragraf din Tratatul de la Lisabona se poate citi că „Președintele Consiliului European asigură, la nivelul său și în această calitate, reprezentarea externă a UE în probleme referitoare la politica externă și de securitate comună, fără a aduce atingere atribuțiilor Înaltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate.” Despre acesta din urmă art. 9 E (2) spune: „Înaltul reprezentant conduce politica externă și de securitate comună a Uniunii.” Prin urmare, unul „reprezintă” iar altul „conduce”. Cum poți, însă, conduce fără să reprezinți? Dar, mai ales, cu cine doresc să vorbească partenerii externi: cu conducătorul sau cu reprezentantul? În fine, din art. 9 D (1) aflăm că exceptând politica externă și de securitate comună, Comisia Europeană, evident prin președintele ei, „asigură reprezentarea externă a Uniunii” cu excepția politicii externe și de securitate comune. Cum se poate face distincție, însă, între politicile privind ajutorul extern pentru dezvoltare sau cele referitoare la comerțul exterior și problematica generală a securității sau a relațiilor politice? Mai ales atunci când pe agenda unor reuniuni internaționale se găsesc la un loc subiecte din toate aceste categorii?
Chiar și în regimurile semi-prezidențiale, precum Franța, unde lucrurile par mai clare, rivalitatea dintre șeful statului și cel al guvernului a dat loc, pe terenul relațiilor internaționale, unor momente penibile. În unele cazuri, precum cel al Poloniei din timpul Președintelui Kaczinski, s-a ajuns la dezavuarea reciprocă a demersurilor externe sau chiar la „confiscarea” aeronavei cu care unul dintre rivali urma să efectueze o vizită externă. România nu a ajuns încă până acolo.

3. În ceea ce ne privește, este inexact să se afirme că problema s-a născut odată cu Președintele Băsescu. La originea ambiguităților constituționale care au creat, printre altele, dispute sau confuzii legate de împărțirea competențelor în acțiunea externă a statului, stă lupta dintre adepții lui Ion Iliescu și susținătorii lui Petre Roman, la începutul anilor '90. Chiar dacă nu au izbutit să instaureze (pentru patronul lor) un regim prezidențial, pro-iliescienii au acreditat ideea că Președintele Republicii iar nu Primul Ministru are plenitudinea atribuțiilor în materia politicii externe, de apărare și securitate națională. Curios este că, deși o mare parte a presei era nefavorabilă domnului Iliescu, mass-media în ansamblul ei a întărit convingerea publică potrivit căreia politica externă este domeniu prezidențial.
Ulterior, Președintele Emil Constantinescu, deși în opoziție criticase neconstituționalitatea monopolului prezidențial asupra politicii externe românești, a perpetuat practica predecesorului său împingându-o, astfel, către nivelul superior al cutumei. Președintele Traian Băsescu nu a făcut decât să moștenească și să „desăvârșească” respectiva cutumă neconstituțională.

Spre a oferi o bază cât de cât legală unei atari forțări constituționale, s-a adoptat, imediat după intrarea în vigoare a primei Constituții post-comuniste a României, o lege privind exercitarea funcției prezidențiale. Cu unele modificări legea cu pricina a fost perpetuată până astăzi. Prin efectul ei s-a încercat, apelându-se la interpretarea extensivă (spre a nu spune abuzivă) a textelor constituționale, transformarea republicii parlamentare (fie ea și cu un președinte ales prin sufragiu universal și direct) în republică (semi)prezidențială. Încetul cu încetul dar în afara Constituției, șeful statului a ajuns să se comporte, în fapt, ca șef al executivului. Este de datoria actualului Guvern, prin intermediul majorității parlamentare, să corecteze asemenea derapaje și să refacă echilibrele constituționale. Până atunci, existența unei eventuale legi neconstituționale nu este o scuză pentru a continua încălcarea Constituției. Înainte de remedierea situației în drept, aceasta se poate remedia în fapt, exact așa cum și devierea a început în fapt: legislația secundară trebuie interpretată în spiritul textului legii fundamentale și în așa fel încât să îl confirme iar nu să îl modifice, să adauge la el și nu să se îndepărteze de el.

4. Ce spune, însă, Constituția României?
Principalul text este cel al art. 102 care prevede limpede că „Guvernul, potrivit programului său de guvernare aprobat de Parlament, asigură realizarea politicii interne și externe a țării”. Aceste dispoziții trebuie corelate cu cele ale art. 61 (1) potrivit cărora „Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate legiutoare a țării.” și ale art. 69 (2) care statuează că „Orice mandat imperativ este nul”. Deși se referă la mandatul parlamentar, prevederea din urmă este aplicabilă și mandatului prezidențial întrucât exprimă un principiu al democrației reprezentative.

În consecință, majoritatea parlamentară, în virtutea calității de cel mai înalt reprezentant al poporului român, de la care a primit un mandat general și abstract, aprobă propunerea de mandat specific formulată de Guvern, după care acesta are deplina putere în privința aplicării concrete a respectivului mandat. Mandatul specific înscris în programul de guvernare acoperă totalitatea politicii interne și externe a țării, fără nici o excepție. Așa spune Constituția!
Președintele Republicii primește și el de la alegători tot un mandat general, neimperativ. Acest mandat nu este, însă, trecut în expresie specifică de către Parlament. Deplasarea de la abstract la concret o face Șeful statului însuși dar în limitele definite expres de Constituție.

Astfel, rolul Președintelui este precizat de art. 80 în următorii termeni: „(1) Preşedintele României reprezintă statul român şi este garantul independenţei naţionale, al unităţii şi al integrităţii teritoriale a ţării.” și „(2) Preşedintele României veghează la respectarea Constituţiei şi la buna funcţionare a autorităţilor publice. În acest scop, Preşedintele exercită funcţia de mediere între puterile statului, precum şi între stat şi societate.” Fără a intra în detalii, să subliniem doar că nici una dintre aceste funcții nu este executivă și de aceea nu presupune conferirea instrumentelor necesare îndeplinirii unei obligații de rezultat. Textele citate îi conferă șefului statului fie calitatea de simbol al națiunii fie îndatorirea de a depune toate diligențele pe care i le permite autoritatea sa moral-politică spre a asigura constituționalitatea acțiunilor publice, precum și viabilitatea echilibrelor inter-instituționale și sociale de care depinde coerența națiunii. Tocmai spre a reuși în îndeplinirea unui  asemenea rol strategic Președintele trebuie să rămână în afara managementului cotidian al afacerilor publice. În legătură cu aceasta și spre a asigura sincronia între strategia națională și tacticile administrative, el are dreptul de a cere să fie consultat și are capacitatea de a încuraja sau de a avertiza Guvernul. (De aceea art. 87 din Constituție prevede că „șeful statului poate lua parte la ședințele guvernului în care se dezbat probleme de interes național privind politica externa, apărarea țării și asigurarea ordinii publice...”) Pare puțin dar, în realitate este foarte mult. Atât de mult încât mai mult nu se poate!
5. Revenind la funcția de „reprezentare a statului român”, pe care se bate multă monedă fără a se ști ce înseamnă, este esențială observația că ea implică prerogativul personificării statului dar nu și al personalizării lui. Președintele simbolizează statul dar nu îl conduce potrivit concepției sale. El nici nu propune nici nu exercită politica internă și externă ci dă numai față umană, sintetică, vizibilă statului, altminteri invizibil și abstract. De aceea Parlamentul nu îl poate chestiona pe Președinte pe teme de politică externă sau internă. Președintele poate fi suspendat numai pentru ilegalități săvârșite personal.
Ca să reprezinte statul în concret iar nu doar ca simbol, Președintele trebuie să primească un mandat. În drept există și mandat fără reprezentare (când mandatarul acționează în numele său dar pe contul mandantului) dar nu există reprezentare fără mandat. Or, după cum am văzut cel care este deținătorul unui mandat concret este Guvernul. În consecință, spre a reprezenta statul în exercițiul unui mandat concret Președintele ar avea nevoie să primească acel mandat de la deținătorul lui constituțional, Guvernul.

6. Întrebarea legată de reprezentarea externă a României la nivel politic înalt a constituit subiect de controversă de la adoptarea primei Constituții post-comuniste a țării. În acest context demne de remarcat sunt două aspecte. Primul este acela că o dezbatere similară pe tema politicii interne nu a fost nici măcar schițată, ca și când între planul intern și cel extern nu ar exista nici o legătură. Al doilea se referă la împrejurarea că disputa nu a adus în discuție relația dintre conceperea și aplicarea politicii externe, răspunderea pentru politica externă și reprezentarea statului în acțiunea externă.

6.1. Să începem analizându-l pe cel dintâi. Formula lui Nicolae Titulescu, „Dați-mi o bună politică internă și vă voi da o bună politică externă”, este bine cunoscută și ea subliniază cu justețe legătura intrinsecă dintre cele două laturi ale politicii naționale. În epoca interdependențelor globale, mai ales, pe drept numită și post-westfaliană sau post-națională, reciproca („Dați-mi o bună politică externă și vă voi da o bună politică internă”) este și ea adevărată. Prin urmare, a separa conceperea și executarea lor este o greșeală.

O greșeală pe care Constituția României nu o face. În art. 102 aceasta spune, o repetăm: „Guvernul, potrivit programului său de guvernare aprobat de Parlament, asigură realizarea politicii interne și externe a țării”. Așadar, Guvernul, sub supravegherea politică a Parlamentului, ca reprezentant direct împuternicit de națiune, concepe și execută, programează și realizează atât politica internă cât și pe cea externă a țării. Fiecare dintre ele trebuie să fie coerentă și, deci, unitară, iar ansamblul lor de asemenea.

Consecința este – și aceasta se regăsește în alte prevederi constituționale necontroversate – că răspunderea pentru realizarea politicii externe revine tot Guvernului. El răspunde în fața Parlametului (permanent) și a electoratului (efectiv cu prilejul alegerilor). Nici nu s-ar putea altfel. Cel care execută este și chemat să răspundă pentru ceea ce face. Nimeni nu o contestă.  

6.2. De aici ajungem la bizareria celuilalt aspect evidențiat anterior: dacă problema conceperii și executării politicii externe este în afara disputei, cea a reprezentării naște pasiuni. În focul acestora nu se observă nici măcar că art. 80 (1) din Constituție nu face distincție între reprezentarea externă și cea internă atunci când spune că „Președintele României reprezintă statul român...”. În lipsa unei atari distincții cuvântul are, în orice interpretare făcută cu bună credință, sensul că „simbolizează”, „personifică”, „incarnează” statul – în relația cu cetățenii (cu poporul) și în cea cu interlocutorii străini. (Evident Președintele nu este statul ci doar imaginea lui sintetică și perceptibilă senzorial.)

În măsura în care între realizarea politicii externe și răspunderea pentru aceasta nu poate exista și nu există separație, cu atât mai puțin reprezentarea poate fi ruptă de realizare și de răspundere.

În plan logic, se pune întrebarea: ce reprezintă acela care nu concepe și nu realizează politica externă? Poate el reprezenta persoana (adică statul) în mod abstract, fără vreo legătură cu acțiunea ei; acțiune exprimând interesele ei vitale? Ar fi absurd; iar o bună interpretare a legii nu poate duce la soluții absurde sugerând că legiuitorul a fost nebun.

În plan juridic, întrebarea este: poate exista un drept de reprezentare fără răspunderea aferentă? Evident, nu! Urmează că, spre a răspunde, reprezentantul trebuie să primească în prealabil un mandat specific pe care să îl ducă la îndeplinire și în funcție de care să dea socoteală. Un asemenea mandat nu poate fi primit decât de la cel care concepe și realizează în concret politica reprezentată. În plus, legea trebuie să prevadă și o procedură a răspunderii. O atare procedură are a asigura coerența între răspunderea decidentului și cea a reprezentantului. Or, Președintele nu răspunde în fața Parlamentului pentru reprezentarea externă a statului decât în cazul în care prin ilegalitățile comise se ajunge la suspendare sau la demiterea pentru trădare. Acestea sunt, însă, cazuri excepționale. Ce ne facem cu erorile mai mici care pot fi corijate prin metode mai puțin dramatice? Poate răspunde Guvernul pentru politica sa externă dar nu și pentru reprezentarea sa externă de care depinde realizarea ei? Poate, de asemenea, răspunde Guvernul pentru un act de reprezentare pe care nu l-a mandatat? În fine să mai adăugăm că, așa cum Parlamentul nu îl poate controla pe Președinte pentru activitatea sa curentă (nu există prevedere constituțională în acest sens) tot așa nu îl poate nici mandata. Singurul mandatat și controlat de Parlament este Guvernul. Reglementarea este coerentă. Aplicarea ei trebuie să fie la fel. Guvernul are, deci, capacitatea de a realiza politica externă și sub aspectul reprezentării externe. Astfel se asigură coerența acțiunii externe în ansamblul ei.

În plan practic, se ridică întrebarea: cu cine preferă să negocieze partenerii externi și în cine au mai mare încredere? În decident (Guvernul) sau în reprezentant (Președintele ca simplu intermediar)? Răspunsul este evident: nu discuți cu câinele care te latră ci cu cel care îl ține de lanț. Reprezentarea externă a României nu poate fi desprinsă, așadar, de nevoia ca ea să fie și eficientă.

7. Concluzia nu se schimbă (dimpotrivă) nici dacă citim articolul din Constituție referitor la atribuțiile Președintelui în domeniul politicii externe. Astfel, art. 91 (1) prevede că „șeful statului încheie tratate internaționale în numele României, negociate de Guvern, (…).”; art. 91 (2) că „Președintele, la propunerea Guvernului, acreditează și recheamă ambasadori (…)”; iar art 91 (3) că „reprezentanții diplomatici ai altor state sunt acreditați pe lângă Președintele României”. Atât! Treaba o face Guvernul. Președintele o oficializează din mandat guvernamental. Doar așa pot cetățenii supraveghea în mod curent, prin intermediul Parlamentului, mersul politicii românești. Căci numai Guvernul răspunde în fața legislativului pentru politica sa; mai exact pentru deciziile de oportunitate politică.

De-a lungul timpului unii s-au străduit să extragă pentru șeful statului puteri decizionale în materia politicii externe, din legislația care îi conferă rolul de a prezida ședințele Consiliului Suprem de Apărare a Țării. Acesta nu este, însă, un for de decizie ci unul de coordonare între instituții care nu se subordonează ierarhic. De aceea el nici nu răspunde în mod direct și în nume propriu ci numai instituțiile componente răspund. Mai mult, a prezida (o ședință, un for) nu înseamnă a decide sau a conduce. De aceea, Guvernul nu se poate apăra de răspundere în fața Parlamentului invocând hotărârile Consiliului amintit.  

Din cele de mai sus rezultă că, ori de câte ori nu este vorba despre o simplă ceremonie de semnare a unui tratat ci de negocieri politice, reprezentarea externă a României cade în sarcina și în sfera prerogativelor Guvernului, respectiv ale Primului Ministru. Indiferent cum îl cheamă! Așa ar fi trebuit să fie, deci, și în cazul Summit-ului NATO de la Chicago din 20-21 mai a.c. De aceea, propunerea ca Președintele să „reprezinte” statul la reuniunile politice de nivel înalt ale NATO iar Premierul să „participe” la Consiliile Europene este un fals compromis. El nu are nici o bază constituțională.

7. Cât privește prezența Premierului la Consiliul European din 23 mai, ea se sprijină și pe un argument suplimentar. Evenimentul privește relațiile externe ale României numai sub aspect geografic. Din punct de vedere politic, întrucât UE este o (con)federație de state-națiune iar Consiliul European una dintre instituțiile sale prin care statele membre exercită împreună acele atribute ale suveranității pe care le-au pus în comun, întâlnirea aparține domeniului politicii interne. În plus, agenda evenimentului este una pur economică. Ea presupune cunoașterea aprofundată a dosarelor pe care le gestionează Guvernul și vizează luarea de decizii de natură a avea impact asupra respectivei gestiuni. Iată de ce, întreaga dispută referitoare la cel care deține puterea de decizie sau de reprezentare în domeniul politicii externe este, în acest caz, inutilă.

8. Lucrurile au mers atâția ani pe un drum paralel cu Constituția întrucât, după adoptarea acesteia, România a avut parte fie de „premieri-umbră” care prin vidul de caracter creat la conducerea Guvernului i-au obligat aproape pe șefii statului din perioadele respective să devină și șefi ai executivului, ca în sistemele prezidențiale, fie de „premieri fără țară” – adică fără partid sau fără o susținere reală în partidele politice ale majorității – obligați să împartă atributele guvernării cu Președintele spre a asigura echilibrul și stabilitatea la vârful puterii. Societatea a acceptat situația pe fondul deficitului de cultură politică dar mai ales în siajul tradițiilor noastre autoritariste – comuniste dar și precomuniste – care includ nevoia unui „părinte al națiunii” chemat să ne preia atât toate responsabilitățile cât și toate turpitudinile. Iată de ce actuala controversă asupra participării la Consiliul European, născută în condițiile coabitării politice, este una politică și culturală în același timp. Prin aceasta, rezolvarea ei este cu atât mai importantă.

Dacă, la limită, atunci când Președintele și Guvernul, șeful statului și șeful executivului au opțiuni politice identice situația este suportabilă, ea devine de neacceptat atunci când vederile lor asupra agendei de politică externă a țării diferă. Un stat nu poate avea în același timp două politici externe. Atunci când, totuși, se întâmplă astfel iar Președintele „reprezintă” statul oferind partenerilor externi descrierea unei politici care nu este și cea a Guvernului, criza constituțională internă consecutivă se transformă și într-un blocaj extern cu consecințe dezastroase pentru promovarea intereselor naționale.

9. Desigur, țara are nevoie de liniște iar nu de noi certuri. Desigur, Guvernul actual este unul chemat să organizeze alegerile și să asigure administrarea pe termen scurt a problemelor curente iar nu să lanseze reforme strategice. Cu toate acestea, nici măcar un Guvern de tranziție nu are dreptul să accepte derapaje constituționale. Spre a uni aceste contrarii, actualul executiv ar putea accepta un compromis care oricum ar fi mai aproape de litera și spiritul Constituției decât practicile care i-au precedat. El ar putea adopta un mandat privind poziția României la Consiliul din 23 mai și ruga apoi pe Președintele Băsescu, printr-o scrisoare respectuoasă trimisă în copie și liderilor europeni relevanți, să reprezinte România la acest eveniment. Ulterior Președintele ar urma să fie invitat, potrivit art. 87 din Constituție, spre a informa Guvernul cu privire la îndeplinirea mandatului. Pe o atare bază Guvernul ar fi în măsură să informeze Parlamentul și să răspundă în fața lui pentru cele întâmplate la Consiliul European. (În contrast, Președintele informează Parlamentul doar dacă vrea și nu primește întrebări de la acesta.)

Dacă s-ar proceda așa am primi confirmarea faptului că din lupta contrariilor se naște progesul, dovedindu-se, totodată, că și coabitarea poate servi le ceva.

Niciun comentariu:

Trimiteți un comentariu