1. Pentru a nu a mai adăuga la veninul care intoxică
societatea românească o doză suplimentară, este bine să discutăm despre tema
reprezentării României la Consiliul European de pe 23 mai 2012 făcând abstracție
de sentimentele față de Președintele Băsescu și Premierul Ponta. Problema nu
este legată de calitățile și defectele celor doi ci de prevederile Constituției
României. Mai mult, nu este vorba despre fetișizarea unui text de lege; deși
este vorba chiar despre legea fundamentală precum și de faptul că, de
principiu, respectul legii primează asupra considerentelor de oportunitate.
Esențial este faptul că orice lege (inclusiv și poate, mai ales Constituția)
are o coerență internă chemată a asigura coerența fenomenului, procesului sau
structurii pe care le disciplinează. Or, modificarea spontană a competențelor
unei instituții fără a modifica competențele și modul de operare ale celorlalte,
strică macro-echilibrele lăsând în afara gestiunii politice anumite spații
strategice sau supraaglomerând altele. Aplicarea Constituției nu ține, deci,
doar de ideologie ci și de pragmatismul funcționalității.
2. Acestea fiind spuse, să menționăm că problema
reprezentării externe nu este exclusiv românească. Chiar la nivelul UE se
manifestă serioase contradicții și tensiuni în materie. Ca și în cazul
României, din jocul intereselor desfășurat în contextul unui anume raport de
putere, au rezultat prevederi ale tratatelor europene creatoare de suprapuneri,
confuzii și tensiuni. Astfel în art. 9 B penultimul paragraf din Tratatul de la
Lisabona se poate citi că „Președintele Consiliului European asigură, la
nivelul său și în această calitate, reprezentarea externă a UE în probleme
referitoare la politica externă și de securitate comună, fără a aduce atingere
atribuțiilor Înaltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și
politica de securitate.” Despre acesta din urmă art. 9 E (2) spune: „Înaltul
reprezentant conduce politica externă și de securitate comună a Uniunii.” Prin
urmare, unul „reprezintă” iar altul „conduce”. Cum poți, însă, conduce fără să
reprezinți? Dar, mai ales, cu cine doresc să vorbească partenerii externi: cu
conducătorul sau cu reprezentantul? În fine, din art. 9 D (1) aflăm că
exceptând politica externă și de securitate comună, Comisia Europeană, evident
prin președintele ei, „asigură reprezentarea externă a Uniunii” cu excepția
politicii externe și de securitate comune. Cum se poate face distincție, însă,
între politicile privind ajutorul extern pentru dezvoltare sau cele referitoare
la comerțul exterior și problematica generală a securității sau a relațiilor
politice? Mai ales atunci când pe agenda unor reuniuni internaționale se găsesc
la un loc subiecte din toate aceste categorii?
Chiar și în regimurile semi-prezidențiale, precum Franța,
unde lucrurile par mai clare, rivalitatea dintre șeful statului și cel al guvernului
a dat loc, pe terenul relațiilor internaționale, unor momente penibile. În
unele cazuri, precum cel al Poloniei din timpul Președintelui Kaczinski, s-a
ajuns la dezavuarea reciprocă a demersurilor externe sau chiar la „confiscarea”
aeronavei cu care unul dintre rivali urma să efectueze o vizită externă.
România nu a ajuns încă până acolo.
3. În ceea ce ne privește, este inexact să se afirme că
problema s-a născut odată cu Președintele Băsescu. La originea ambiguităților
constituționale care au creat, printre altele, dispute sau confuzii legate de
împărțirea competențelor în acțiunea externă a statului, stă lupta dintre
adepții lui Ion Iliescu și susținătorii lui Petre Roman, la începutul anilor '90.
Chiar dacă nu au izbutit să instaureze (pentru patronul lor) un regim
prezidențial, pro-iliescienii au acreditat ideea că Președintele Republicii iar
nu Primul Ministru are plenitudinea atribuțiilor în materia politicii externe,
de apărare și securitate națională. Curios este că, deși o mare parte a presei
era nefavorabilă domnului Iliescu, mass-media în ansamblul ei a întărit
convingerea publică potrivit căreia politica externă este domeniu prezidențial.
Ulterior, Președintele Emil Constantinescu, deși în
opoziție criticase neconstituționalitatea monopolului prezidențial asupra
politicii externe românești, a perpetuat practica predecesorului său
împingându-o, astfel, către nivelul superior al cutumei. Președintele Traian
Băsescu nu a făcut decât să moștenească și să „desăvârșească” respectiva cutumă
neconstituțională.
Spre a oferi o bază cât de cât legală unei atari forțări
constituționale, s-a adoptat, imediat după intrarea în vigoare a primei
Constituții post-comuniste a României, o lege privind exercitarea funcției
prezidențiale. Cu unele modificări legea cu pricina a fost perpetuată până
astăzi. Prin efectul ei s-a încercat, apelându-se la interpretarea extensivă
(spre a nu spune abuzivă) a textelor constituționale, transformarea republicii
parlamentare (fie ea și cu un președinte ales prin sufragiu universal și
direct) în republică (semi)prezidențială. Încetul cu încetul dar în afara
Constituției, șeful statului a ajuns să se comporte, în fapt, ca șef al
executivului. Este de datoria actualului Guvern, prin intermediul majorității
parlamentare, să corecteze asemenea derapaje și să refacă echilibrele
constituționale. Până atunci, existența unei eventuale legi neconstituționale
nu este o scuză pentru a continua încălcarea Constituției. Înainte de
remedierea situației în drept, aceasta se poate remedia în fapt, exact așa cum
și devierea a început în fapt: legislația secundară trebuie interpretată în
spiritul textului legii fundamentale și în așa fel încât să îl confirme iar nu
să îl modifice, să adauge la el și nu să se îndepărteze de el.
4. Ce spune, însă, Constituția României?
Principalul text este cel al art. 102 care prevede limpede
că „Guvernul, potrivit programului
său de guvernare aprobat de Parlament, asigură
realizarea politicii interne și externe a țării”. Aceste dispoziții trebuie
corelate cu cele ale art. 61 (1) potrivit cărora „Parlamentul este organul
reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate legiutoare a
țării.” și ale art. 69 (2) care statuează că „Orice mandat imperativ este nul”.
Deși se referă la mandatul parlamentar, prevederea din urmă este aplicabilă și
mandatului prezidențial întrucât exprimă un principiu al democrației
reprezentative.
În consecință, majoritatea parlamentară, în virtutea
calității de cel mai înalt reprezentant al poporului român, de la care a primit
un mandat general și abstract, aprobă propunerea de mandat specific formulată de
Guvern, după care acesta are deplina putere în privința aplicării concrete a
respectivului mandat. Mandatul specific înscris în programul de guvernare
acoperă totalitatea politicii interne și externe a țării, fără nici o excepție.
Așa spune Constituția!
Președintele Republicii primește și el de la alegători
tot un mandat general, neimperativ. Acest mandat nu este, însă, trecut în
expresie specifică de către Parlament. Deplasarea de la abstract la concret o
face Șeful statului însuși dar în limitele definite expres de Constituție.
Astfel,
rolul Președintelui este precizat de art. 80 în următorii termeni: „(1) Preşedintele
României reprezintă statul român şi
este garantul independenţei naţionale, al unităţii şi al integrităţii
teritoriale a ţării.” și „(2) Preşedintele României veghează la respectarea
Constituţiei şi la buna funcţionare a autorităţilor publice. În acest scop,
Preşedintele exercită funcţia de mediere între puterile statului, precum şi
între stat şi societate.” Fără a intra în detalii, să subliniem doar că nici
una dintre aceste funcții nu este executivă și de aceea nu presupune conferirea
instrumentelor necesare îndeplinirii unei obligații de rezultat. Textele citate
îi conferă șefului statului fie calitatea de simbol al națiunii fie îndatorirea
de a depune toate diligențele pe care i le permite autoritatea sa
moral-politică spre a asigura constituționalitatea acțiunilor publice, precum
și viabilitatea echilibrelor inter-instituționale și sociale de care depinde
coerența națiunii. Tocmai spre a reuși în îndeplinirea unui asemenea rol strategic Președintele trebuie
să rămână în afara managementului cotidian al afacerilor publice. În legătură
cu aceasta și spre a asigura sincronia între strategia națională și tacticile
administrative, el are dreptul de a cere să fie consultat și are capacitatea de
a încuraja sau de a avertiza Guvernul. (De aceea art. 87 din Constituție
prevede că „șeful statului poate lua parte la ședințele guvernului în care se
dezbat probleme de interes național privind politica externa, apărarea țării și
asigurarea ordinii publice...”) Pare puțin dar, în realitate este foarte
mult. Atât de mult încât mai mult nu se poate!
5. Revenind la funcția de „reprezentare a
statului român”, pe care se bate multă monedă fără a se ști ce înseamnă, este
esențială observația că ea implică prerogativul personificării statului dar nu
și al personalizării lui. Președintele simbolizează statul dar nu îl conduce
potrivit concepției sale. El nici nu propune nici nu exercită politica internă
și externă ci dă numai față umană, sintetică, vizibilă statului, altminteri
invizibil și abstract. De aceea Parlamentul nu îl poate chestiona pe Președinte
pe teme de politică externă sau internă. Președintele poate fi suspendat numai
pentru ilegalități săvârșite personal.
Ca să reprezinte statul în concret iar nu
doar ca simbol, Președintele trebuie să primească un mandat. În drept există și
mandat fără reprezentare (când mandatarul acționează în numele său dar pe
contul mandantului) dar nu există reprezentare fără mandat. Or, după cum am
văzut cel care este deținătorul unui mandat concret este Guvernul. În
consecință, spre a reprezenta statul în exercițiul unui mandat concret
Președintele ar avea nevoie să primească acel mandat de la deținătorul lui
constituțional, Guvernul.
6.
Întrebarea legată de reprezentarea externă a României la nivel politic înalt a
constituit subiect de controversă de la adoptarea primei Constituții
post-comuniste a țării. În acest context demne de remarcat sunt două aspecte.
Primul este acela că o dezbatere similară pe tema politicii interne nu a fost
nici măcar schițată, ca și când între planul intern și cel extern nu ar exista
nici o legătură. Al doilea se referă la împrejurarea că disputa nu a adus în
discuție relația dintre conceperea și aplicarea politicii externe, răspunderea
pentru politica externă și reprezentarea statului în acțiunea externă.
6.1.
Să începem analizându-l pe cel dintâi. Formula lui Nicolae Titulescu, „Dați-mi
o bună politică internă și vă voi da o bună politică externă”, este bine
cunoscută și ea subliniază cu justețe legătura intrinsecă dintre cele două
laturi ale politicii naționale. În epoca interdependențelor globale, mai ales,
pe drept numită și post-westfaliană sau post-națională, reciproca („Dați-mi o
bună politică externă și vă voi da o bună politică internă”) este și ea
adevărată. Prin urmare, a separa conceperea și executarea lor este o greșeală.
O
greșeală pe care Constituția României nu o face. În art. 102 aceasta spune, o
repetăm: „Guvernul, potrivit programului
său de guvernare aprobat de Parlament, asigură
realizarea politicii interne și externe a țării”. Așadar, Guvernul, sub
supravegherea politică a Parlamentului, ca reprezentant direct împuternicit de
națiune, concepe și execută, programează și realizează atât politica internă
cât și pe cea externă a țării. Fiecare dintre ele trebuie să fie coerentă și,
deci, unitară, iar ansamblul lor de asemenea.
Consecința este
– și aceasta se regăsește în alte prevederi constituționale necontroversate –
că răspunderea pentru realizarea politicii externe revine tot Guvernului. El
răspunde în fața Parlametului (permanent) și a electoratului (efectiv cu
prilejul alegerilor). Nici nu s-ar putea altfel. Cel care execută este și
chemat să răspundă pentru ceea ce face. Nimeni nu o contestă.
6.2.
De aici ajungem la bizareria celuilalt aspect evidențiat anterior: dacă
problema conceperii și executării politicii externe este în afara disputei, cea
a reprezentării naște pasiuni. În focul acestora nu se observă nici măcar că art.
80 (1) din Constituție nu face distincție între reprezentarea externă și cea
internă atunci când spune că „Președintele României reprezintă statul român...”. În lipsa unei atari distincții
cuvântul are, în orice interpretare făcută cu bună credință, sensul că „simbolizează”,
„personifică”, „incarnează” statul – în relația cu cetățenii (cu poporul) și în
cea cu interlocutorii străini. (Evident Președintele nu este statul ci doar
imaginea lui sintetică și perceptibilă senzorial.)
În
măsura în care între realizarea politicii externe și răspunderea pentru aceasta
nu poate exista și nu există separație, cu atât mai puțin reprezentarea poate
fi ruptă de realizare și de răspundere.
În
plan logic, se pune întrebarea: ce reprezintă acela care nu concepe și nu realizează
politica externă? Poate el reprezenta persoana (adică statul) în mod abstract,
fără vreo legătură cu acțiunea ei; acțiune exprimând interesele ei vitale? Ar
fi absurd; iar o bună interpretare a legii nu poate duce la soluții absurde
sugerând că legiuitorul a fost nebun.
În
plan juridic, întrebarea este: poate exista un drept de reprezentare fără
răspunderea aferentă? Evident, nu! Urmează că, spre a răspunde, reprezentantul
trebuie să primească în prealabil un mandat specific pe care să îl ducă la
îndeplinire și în funcție de care să dea socoteală. Un asemenea mandat nu poate
fi primit decât de la cel care concepe și realizează în concret politica
reprezentată. În plus, legea trebuie să prevadă și o procedură a răspunderii. O
atare procedură are a asigura coerența între răspunderea decidentului și cea a
reprezentantului. Or, Președintele nu răspunde în fața Parlamentului pentru
reprezentarea externă a statului decât în cazul în care prin ilegalitățile
comise se ajunge la suspendare sau la demiterea pentru trădare. Acestea sunt,
însă, cazuri excepționale. Ce ne facem cu erorile mai mici care pot fi corijate
prin metode mai puțin dramatice? Poate răspunde Guvernul pentru politica sa
externă dar nu și pentru reprezentarea sa externă de care depinde realizarea
ei? Poate, de asemenea, răspunde Guvernul pentru un act de reprezentare pe care
nu l-a mandatat? În fine să mai adăugăm că, așa cum Parlamentul nu îl poate
controla pe Președinte pentru activitatea sa curentă (nu există prevedere
constituțională în acest sens) tot așa nu îl poate nici mandata. Singurul
mandatat și controlat de Parlament este Guvernul. Reglementarea este coerentă.
Aplicarea ei trebuie să fie la fel. Guvernul are, deci, capacitatea de a
realiza politica externă și sub aspectul reprezentării externe. Astfel se
asigură coerența acțiunii externe în ansamblul ei.
În
plan practic, se ridică întrebarea: cu cine preferă să negocieze partenerii
externi și în cine au mai mare încredere? În decident (Guvernul) sau în
reprezentant (Președintele ca simplu intermediar)? Răspunsul este evident: nu
discuți cu câinele care te latră ci cu cel care îl ține de lanț. Reprezentarea
externă a României nu poate fi desprinsă, așadar, de nevoia ca ea să fie și
eficientă.
7.
Concluzia nu se schimbă (dimpotrivă) nici dacă citim articolul din Constituție
referitor la atribuțiile Președintelui în domeniul politicii externe. Astfel,
art. 91 (1) prevede că „șeful
statului încheie tratate internaționale în numele României, negociate de Guvern, (…).”;
art. 91 (2) că „Președintele, la
propunerea Guvernului, acreditează și recheamă ambasadori (…)”; iar art 91
(3) că „reprezentanții diplomatici ai altor state sunt acreditați pe lângă
Președintele României”. Atât! Treaba o face Guvernul. Președintele o
oficializează din mandat guvernamental. Doar așa pot cetățenii supraveghea în
mod curent, prin intermediul Parlamentului, mersul politicii românești. Căci
numai Guvernul răspunde în fața legislativului pentru politica sa; mai exact
pentru deciziile de oportunitate politică.
De-a
lungul timpului unii s-au străduit să extragă pentru șeful statului puteri
decizionale în materia politicii externe, din legislația care îi conferă rolul
de a prezida ședințele Consiliului Suprem de Apărare a Țării. Acesta nu este,
însă, un for de decizie ci unul de coordonare între instituții care nu se
subordonează ierarhic. De aceea el nici nu răspunde în mod direct și în nume
propriu ci numai instituțiile componente răspund. Mai mult, a prezida (o
ședință, un for) nu înseamnă a decide sau a conduce. De aceea, Guvernul nu se
poate apăra de răspundere în fața Parlamentului invocând hotărârile Consiliului
amintit.
Din
cele de mai sus rezultă că, ori de câte ori nu este vorba despre o simplă
ceremonie de semnare a unui tratat ci de negocieri politice, reprezentarea
externă a României cade în sarcina și în sfera prerogativelor Guvernului,
respectiv ale Primului Ministru. Indiferent cum îl cheamă! Așa ar fi trebuit să
fie, deci, și în cazul Summit-ului NATO de la Chicago din 20-21 mai a.c. De
aceea, propunerea ca Președintele să „reprezinte” statul la reuniunile politice
de nivel înalt ale NATO iar Premierul să „participe” la Consiliile Europene
este un fals compromis. El nu are nici o bază constituțională.
7.
Cât privește prezența Premierului la Consiliul European din 23 mai, ea se
sprijină și pe un argument suplimentar. Evenimentul privește relațiile externe
ale României numai sub aspect geografic. Din punct de vedere politic, întrucât
UE este o (con)federație de state-națiune iar Consiliul European una dintre
instituțiile sale prin care statele membre exercită împreună acele atribute ale
suveranității pe care le-au pus în comun, întâlnirea aparține domeniului
politicii interne. În plus, agenda evenimentului este una pur economică. Ea
presupune cunoașterea aprofundată a dosarelor pe care le gestionează Guvernul
și vizează luarea de decizii de natură a avea impact asupra respectivei
gestiuni. Iată de ce, întreaga dispută referitoare la cel care deține puterea
de decizie sau de reprezentare în domeniul politicii externe este, în acest
caz, inutilă.
8.
Lucrurile au mers atâția ani pe un drum paralel cu Constituția întrucât, după
adoptarea acesteia, România a avut parte fie de „premieri-umbră” care prin
vidul de caracter creat la conducerea Guvernului i-au obligat aproape pe șefii
statului din perioadele respective să devină și șefi ai executivului, ca în
sistemele prezidențiale, fie de „premieri fără țară” – adică fără partid sau
fără o susținere reală în partidele politice ale majorității – obligați să
împartă atributele guvernării cu Președintele spre a asigura echilibrul și
stabilitatea la vârful puterii. Societatea a acceptat situația pe fondul
deficitului de cultură politică dar mai ales în siajul tradițiilor noastre
autoritariste – comuniste dar și precomuniste – care includ nevoia unui
„părinte al națiunii” chemat să ne preia atât toate responsabilitățile cât și
toate turpitudinile. Iată de ce actuala controversă asupra participării la
Consiliul European, născută în condițiile coabitării politice, este una politică
și culturală în același timp. Prin aceasta, rezolvarea ei este cu atât mai
importantă.
Dacă,
la limită, atunci când Președintele și Guvernul, șeful statului și șeful
executivului au opțiuni politice identice situația este suportabilă, ea devine
de neacceptat atunci când vederile lor asupra agendei de politică externă a
țării diferă. Un stat nu poate avea în același timp două politici externe.
Atunci când, totuși, se întâmplă astfel iar Președintele „reprezintă” statul
oferind partenerilor externi descrierea unei politici care nu este și cea a
Guvernului, criza constituțională internă consecutivă se transformă și într-un
blocaj extern cu consecințe dezastroase pentru promovarea intereselor
naționale.
9.
Desigur, țara are nevoie de liniște iar nu de noi certuri. Desigur, Guvernul
actual este unul chemat să organizeze alegerile și să asigure administrarea pe
termen scurt a problemelor curente iar nu să lanseze reforme strategice. Cu
toate acestea, nici măcar un Guvern de tranziție nu are dreptul să accepte
derapaje constituționale. Spre a uni aceste contrarii, actualul executiv ar
putea accepta un compromis care oricum ar fi mai aproape de litera și spiritul
Constituției decât practicile care i-au precedat. El ar putea adopta un mandat
privind poziția României la Consiliul din 23 mai și ruga apoi pe Președintele
Băsescu, printr-o scrisoare respectuoasă trimisă în copie și liderilor europeni
relevanți, să reprezinte România la acest eveniment. Ulterior Președintele ar
urma să fie invitat, potrivit art. 87 din Constituție, spre a informa Guvernul
cu privire la îndeplinirea mandatului. Pe o atare bază Guvernul ar fi în măsură
să informeze Parlamentul și să răspundă în fața lui pentru cele întâmplate la
Consiliul European. (În contrast, Președintele informează Parlamentul doar dacă
vrea și nu primește întrebări de la acesta.)
Dacă
s-ar proceda așa am primi confirmarea faptului că din lupta contrariilor se
naște progesul, dovedindu-se, totodată, că și coabitarea poate servi le ceva.